Działająca przy Prezesie Rady Ministrów

Rada Legislacyjna krytycznie oceniła projekt zmian ustawy o działach administracji rządowej. Projekt przewiduje odmienne od dotychczasowego usytuowanie służby cywilnej, a w szczególności jej szefa

. [...]

Szereg dotychczasowych zadań realizowanych dotąd przez Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (dalej KPRM) miałby przejąć minister właściwy do spraw administracji publicznej. Ponadto, w myśl art. 65 pkt 3 tego projektu, Szef Służby Cywilnej miałby wprawdzie podlegać Prezesowi Rady Ministrów, ale w jego imieniu działałby – z mocy samej ustawy – właśnie ww. minister. Przy Premierze miałyby pozostać kompetencje związane z prowadzeniem i załatwianiem spraw określonych w ust. 3 i 4, art. 12, art. 13 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 4 i 7, art. 20 ust. 2-4, art. 22 ust. 2-5, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 2 pkt 1, art. 67 i art. 118 ust. 1 i 2 ustawy o służbie cywilnej.

Rada Legislacyjna podzieliła wątpliwości RCL i krytycznie oceniła wprowadzenie zaproponowanych rozwiązań z następujących powodów:

1.

Koncepcja powierzania określonego w ustawie zadania lub kompetencji jednego organu państwowego przez inny organ, działający w imieniu tego pierwszego organu, jest oparta na fikcji prawnej. Jeżeli z samej ustawy będzie wynikało, że zadań i kompetencji przewidzianych dla danego organu nie będzie mógł on sam wykonywać, lecz będzie je realizował wyłącznie inny organ, to w istocie właściwym organem będzie w takich przypadkach nie ten organ, który został określony przepisem szczegółowym, lecz ten drugi. Zwrot ustawowy zastrzegający, że będzie to czynił w imieniu organu, któremu przepisy powierzają dane zadanie lub kompetencję, nie będzie miał żadnej wartości normatywnej i faktycznej.

2.

Taki sposób formułowania przepisów prawa należałoby uznać za przejaw zbyt daleko posuniętej swobody legislacyjnej. Tymczasem, wbrew pozorom, ustawodawca nie może ustanowić prawa w sposób dowolny. Jest w tej działalności związany szeregiem ograniczeń, przede wszystkim (choć nie tylko) prawnych np. wynikających z Konstytucji, prawa międzynarodowego czy prawa organizacji międzynarodowej, której przekazał skutecznie część uprawnień prawodawczych.

3.

Zdaniem Rady Legislacyjnej – zbieżnym z poglądami wyrażanymi w doktrynie – istota przepisu art. 153 Konstytucji daje się sprowadzić do nałożenia przez ustrojodawcę na organy państwowe (zwłaszcza ustawodawcę), przez zapowiedź wydania stosownej ustawy zwykłej, obowiązku powołania korpusu służby cywilnej, który działa w urzędach administracji rządowej, pod zwierzchnictwem Prezesa Rady Ministrów i posiada ściśle określone cele. Owe minimum konstytucyjne musi być zatem respektowane przez parlament, który jest obowiązany do stworzenia w tym względzie mechanizmów ustawowych. Innymi słowy, przytaczając wypowiedź Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 12 grudnia 2002 r. sygn. K 9/02), Konstytucja – mimo że nie przesądza o szczegółowych rozwiązaniach w tym zakresie – tworzy ograniczone ramy dla instytucjonalnych rozwiązań na poziomie ustawowym. Rada Legislacyjna przypomina, iż tworząc owe ramy ustawodawca powinien brać także pod uwagę treść art. 148 pkt 7 Konstytucji. Stanowi on, iż Prezes Rady Ministrów sprawuje zwierzchnictwo służbowe wobec pracowników administracji rządowej. Za niedopuszczalne w świetle obu wspomnianych przepisów należy zatem uznać ustawowe odbieranie tego zwierzchnictwa, czy to wprost czy w drodze nie do końca jasnych mechanizmów „działania w imieniu” Prezesa Rady Ministrów. Ustawodawca powinien zachować bowiem istotę zwierzchnictwa nad SC i nie może tego instrumentu czynić iluzorycznym.

4. Przepis art. 153 ust. 2 Konstytucji powinien być rozumiany w pełnym kontekście unormowań konstytucyjnych. Wynika z niego nie tylko to, że zwierzchnikiem SC jest w Polsce Prezes Rady Ministrów. Należy go rozumieć również jako rozstrzygnięcie o tym, kto ma decydować o tym, czy będzie realizował zwierzchnictwo osobiście, czy upoważni do tego inną osobę, działającą w jego imieniu. Konstytucja powierzyła tę kompetencję Premierowi. Parlament nie powinien zatem podejmować decyzji o wyznaczeniu niejako pełnomocnika Prezesa Rady Ministrów – zostało to zastrzeżone przepisem art. 153 ust. 2 Konstytucji do wyłącznej kompetencji Premiera. Ustawa może ustanowić normy prawne określające poszczególne zadania i kompetencje zwierzchnika SC, ale nie może wskazywać, kto je ma realizować.

5.

Działanie ministra ds. administracji publicznej „w imieniu” Premiera z mocy samej ustawy de facto czyni zwierzchnictwo tego ostatniego nad tą służbą pozornym. Przepis taki odebrałby Prezesowi Pady Ministrów zdolność do wykonywania swych ustawowych kompetencji. Tymczasem prawodawca konstytucyjny podporządkował SC bezpośrednio Prezesowi RM niewątpliwie mając na uwadze konkretne cele. Można z dużą pewnością założyć, że takie usytuowanie miało na celu zapewnić m.in. uniezależnienie Szefa SC od poszczególnych ministrów. Wszak postanowiono o jej ustanowieniu w celu zapewnienia „zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa, w urzędach administracji rządowej”. Uniezależnienie jej od ministrów ma służyć właśnie owej bezstronności i neutralności. Ustawowa podległość Szefa SC jednemu z ministrów osłabia gwarancje realizacji tych celów.

6.

Powyższe wywody nie oznaczają konieczności wykonywania przez Premiera wszystkich zadań i kompetencji osobiście. Nic nie stoi na przeszkodzie, i byłoby to zdecydowanie pewniejsze rozwiązanie, aby w ustawie wprowadzić przepis przewidujący możliwość upoważnienia przez Premiera ministra administracji do działania w jego imieniu (ze wskazaniem tych samych lub nawet większej grupy wyjątków), bo tylko w taki sposób Prezes RM pozostałby faktycznie zwierzchnikiem SC. Takie rozwiązanie znane jest obecnie wielu przepisom dotyczącym ustroju administracji publicznej, by wspomnieć ustawę o wojewodzie i administracji rządowej w województwie („art. 11. Prezes Rady Ministrów może upoważnić ministra właściwego do spraw administracji publicznej do wykonywania, w jego imieniu, przysługujących mu wobec wojewody uprawnień, z wyjątkiem powoływania i odwoływania wojewody oraz rozstrzygania sporów między wojewodą a członkiem Rady Ministrów lub centralnym organem administracji rządowe

j.”), czy

ustawę o samorządowych kolegiach odwoławczych („art. 3aust. 2. Prezes Rady Ministrów może powierzyć wykonywanie nadzoru, o którym mowa w ust. 1, ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej.”). Powyższe ujęcie jest też dużo bardziej elastyczne, bowiem oznacza możliwość wycofania takiego upoważnienia w każdej chwili, kiedy Premier uzna to za stosowne, bez potrzeby dokonywania zmian ustawodawczych.

7.

Rada Legislacyjna zwraca uwagę, że powyższa argumentacja w istotnej części odnosi się także do proponowanej w art. 12 zmiany ustawy o Krajowej Szkole Administracji Publicznej, a konkretnie wprowadzenia do tej ustawy w art. 2 ust. 4, przekazującego z mocy ustawy wszystkie zadania i kompetencje Prezesa Rady Ministrów ministrowi właściwemu ds. administracji. Rada sugeruje, aby i w tym przypadku posłużyć się konstrukcją fakultatywnego upoważnienia tego ministra do wykonywania ustawowych zadań i kompetencji wobec KSAP, co mogłoby się przejawić w sformułowaniu ust. 4 w sposób następujący: „Prezes Rady Ministrów może upoważnić ministra właściwego do spraw administracji publicznej do wykonywania w jego imieniu zadań i kompetencji określonych w ustawie”.

Z powyższych względów

Rada Legislacyjna opowiada się za odstąpieniem od koncepcji zmian w usytuowaniu Szefa Służby Cywilnej w planowanym kształcie i przyjęciem rozwiązania zakładającego fakultatywność udzielenia przez Prezesa Rady Ministrów upoważnienia ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej

. Powyższe argumenty nie przesądzają natomiast o nietrafności zamiaru przesunięcia zadań i kompetencji realizowanych dotąd przez Szefa KPRM ministrowi ds. administracji publicznej. Nie stanowią one bowiem – w ocenie Rady – przejawu realizacji zwierzchnictwa nad SC. Zaproponowane w tym zakresie zmiany służą bardziej efektywnemu wykonywaniu zadań z zakresu administracji rządowej.

źródło: radalegislacyjna.gov.pl